戶籍制度改革有了突破性進展。國辦昨天對外公布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（以下簡稱“通知”），這份通知實際是國辦于2011年2月26日印發，時隔一年與公眾見面，引發了社會的廣泛關注。今后，戶籍遷移實行分類政策，即縣級市、地級市、直轄市落戶條件不同，落戶難易程度不同。縣級市落戶比較容易，而直轄市的落戶須“合理控制”。

    分類遷移政策

    縣級市 落戶難易度：容易

    有穩定工作及住所可落戶

    在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定職業并有合法穩定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口。城鎮綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩定職業的范圍、年限和合法穩定住所（含租賃）的范圍、條件等作出具體規定，同時應當積極采取有效措施解決長期在當地務工、經商人員的城鎮落戶問題。

    地級市 落戶難易度：比較難

    符合工作三年等條件可落戶

    在設區的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩定職業滿三年并有合法穩定住所（含租賃）同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶口。中西部地區根據當地實際，可以適當放寬職業年限的要求；城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩定職業的范圍、年限和合法穩定住所（含租賃）的范圍、條件等作出更嚴格的規定，同時應當積極采取有效措施解決長期在當地務工、經商人員的城市落戶問題。參加社會保險的具體年限由當地人民政府制定，報省級人民政府批準。

    直轄市 落戶難易度：很難

    直轄市繼續合理控制人口規模

    繼續合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規模，進一步完善并落實好現行城市落戶政策。

    戶籍改革之北京

    北京將農民工當新市民

    作為直轄市的北京，按照通知，仍將繼續控制人口規模，同時需要繼續完善。在農民工落戶北京的政策方面，本市主要領導于去年10月召開的優秀來京務工人員代表座談會上作了相關表態。

    市委書記劉淇強調，要把來京務工人員作為北京的新市民，努力為廣大來京務工群眾創造良好的工作生活環境。市長郭金龍在講話中稱，將積極探索建立優秀農民工在京落戶制度，為符合條件的外地戶籍優秀農民工辦理在京落戶手續。

    戶籍改革之其他省市

    安徽戶籍改革動作不小

    去年以來，安徽等省市戶籍改革動作不小。去年，安徽除了按照縣級市、地級市、省會城市劃分落戶政策及條件外，還特別規定，凡自愿在安徽省工作的大中專院校、技工院校的畢業生，可直接將戶口遷至其就業地或實際居住地。對市級以上勞動模范、先進工作者，以及具有中級工以上職業資格或者為其他緊缺人才的，準予其本人及家人在就業地落戶。屬于“夫妻投靠、父母投靠子女、未婚子女投靠父母”的戶口遷移不再設置任何限制條件。

    總體解讀

    首次放開地級市戶籍值得肯定

    中國人民大學人口研究所所長、人口學系主任段成榮表示，戶籍制度改革從上世紀90年代以來一直在進行，從國家層面到地方都有探索，當然，在推進城鎮化和戶籍改革的過程中取得一定經驗，但也面臨著很多突出的問題。正如通知開篇開誠布公地講到，片面追求城鎮化速度、盲目發展的情況不容回避。

    但是，就目前通知呈現的政策規劃來講，在我國現有的城市體系下，戶口管理第一次達到如此開放程度。

    段成榮解釋稱，在近十幾年的戶籍改革文件中，對于農民落戶都是強調中小城市和小城鎮放開，尤其是強調小城鎮。這次在特大城市、大城市、中等城市和小城市的體系之中，排除掉了直轄市和副省級城市這些特大型城市，雖然排除了這些城市，但這些城市畢竟是少數。通知放開了那么多設區的市，這說明，政策的設計上，又往高處進了一步，因此還是值得肯定的。

    當然，段成榮也表示，農民進城的主要意愿基本還是奔著大城市特別是特大城市去的，但是通知卻對直轄市和副省級城市特大城市沒有放寬，仍舊是如以往的政策一般進行比較嚴格的限制，從這個角度來講，戶籍制度改革是還有很大的進步空間。

    新政并非戶籍政策的根本突破

    中國城市發展研究院副院長袁崇法對于該戶籍制度改革推進的通知也持比較肯定的態度，“通知說明白了兩個問題，進什么樣的城，以及什么條件的人可以進。”

    他解釋稱，通知確定的戶籍改革方向，實際上就是以中小城市為主放寬，對于直轄市、副省級城市和其他大城市還是合理控制，對這些城市仍舊堅持以往的戶籍政策，實際也是給這些地方一點回旋余地。

    袁崇法認為，該通知雖然讓戶籍制度改革又有所突破，但仍舊不是一個很完美的政策，也不是戶籍政策的根本突破，只把原來對戶籍限制縮小了一點。

    “實際就是把城市的門開大了一點，但是門本身是沒有去掉的。”袁崇法表示，通知還是在原來的戶籍體制框架下進行了完善，接納了更多的農民進城，但是進的不是他們向往的大城市，而是中小城市。

    同時，袁崇法指出，通知中以城市的承載力壓力為理由限制農民進入承載力壓力較大的城市，存在一定的矛盾。他認為，城市的承載力是無法明確量化的問題。實際上，城市的權力越大承載力就越大，相對而言，權力越小承載力越小，中國城市的承載力大小不是完全取決于自然資源賦予的承載能力，實際上受到城市權力附著的資源承載力的影響。

    他解釋稱，城市可以用權力去調動各種資源集聚在它的周圍，從而提高城市的承載能力，以此來推論，權力大的地方承載能力相應的大。

    解決農民工進城問題，特別強調農民進小城鎮容易，但是實際上小城鎮恰恰承載能力不強，就業機會也小，產業項目也是集聚在大城市，大城市交通條件、能源供給條件都好，集聚得多了產業發展的固定成本很低,產業很容易發展。

    戶籍變遷

    第一階段

    1958年以前

    自由遷徙期

    第二階段

    1958-1978年

    嚴格控制期

    第三階段

    1978年以后

    半開放期

    1980年10月確定對于遷移進行指標與政策的雙重控制

    1984年國務院發文允許農民自理口糧進城鎮落戶

    1997年開始小城鎮戶籍制度改革試點

    2001年3月30日國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮戶籍制度改革全面推進

    本版采寫 本報記者 孫乾

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